我国现有的宪法监督制度在很大程度上处于休眠状态。

控告人、举报人有了联系方式可以匿名打电话，控告人、举报人的人身安全得到保障，或会提供案件线索，进而拓宽人民监督员监督案件的信息来源。目前在表决时，应要求人民监督员发表个人意见时具有相关的证据分析、恰当的理由及法律依据，同意人民检察院拟处理意见的理由可以简略，但不同意的理由要充分，即结论具有合理性、合法性、准确性，不能简单的表决对与错、是与非。

为提高人民监督员的履职能力，在每年中期，司法行政机关应当组织人民监督员总结交流大会，请人民监督员充分交流自己的经验，解答人民监督员的疑问，解决他们在履职过程中遇到的各种困难。一方面，由于三项措施的规范性文件未向全社会公开，只在检察机关内部流转，缺乏宣传，使公众对这些制度根本不知晓。据统计，2015年C市三级检察院共邀请人民监督员参与人民监督员接待日活动225人次，面对面接访群众700余人次。监督程序 党的十八届四中全会要求完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。2015年7月20日，C市司法局公布了第三届218名人民监督员的名单，其任期至2020年7月，7月20至21日，市司法局、市检察院联合举办了人民监督员选任颁证仪式暨初任培训会。

C市人民检察院、司法局根据文件要求，重新修改并发布了《关于开展C市人民监督员选任管理方式改革试点工作的实施方案》[4]，《方案》中人民监督员的选任方式、结构比例按最高检、司法部的要求落实，明确了关于改革工作的步骤，新一届人民监督员选任工作于2015年2—3月启动，6—9月正式履职。试点单位认识到民主推荐是保证人民监督员具有广泛代表性和社会群众基础的关键。三是宪法解释论，即通过对我国现行《宪法》民主集中制条款及其他相关条款的宪法解释，明确我国区域法律治理机制的合宪性。

由此，各殖民地开始有权通过谈判达成协定的方式自行解决边界争端，但这些边界协定必须得到英国枢密院(Privy Council)和英国女王的批准才能产生法律效力，而批准的形式是英国女王颁发的特许状。[18] 事实上，新罕布什尔州诉缅因州案只是重申了弗吉尼亚州诉田纳西州案构建的功能性联邦权威标准，即只有侵犯或者干预了美国联邦至上权力的州际协定才需要得到美国国会的批准。[64] 基于此，Heron提出了州权基础标准，认为州权是州际协定的前提和基础，美国各州才是州际协定的真正主体，而美国国会则只能是法律监管者和裁判者。州和地方政府的权力缩小，州的自主能力受到极大影响。

四个州既没有缔结州际协定的相互协商，也没有州立法机关内部的广泛自由讨论，它们只能全盘接受美国国会的意志并任命他们的代表。在美国从二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义的大变迁的历史背景下，本文通过对美国联邦最高法院相关判例的整理来分析美国联邦与州在制度变迁过程中的权力冲突与相互逐力，阐述美国国会在州际协定机制中的法律地位的变化，从而为我国区域法律治理中中央和地方关系的整合提供一个可供借鉴的完整法律参照系。

对于这类贸易协定，到底是否应当得到国会的批准呢？2003年，美国堪萨斯州州长凯瑟琳以堪萨斯州的名义与古巴签订了一个贸易协定。同时，联邦政府对州际协定的直接参与还表现为联邦与各州之间的联合州际机构的创建。同时，在限制总额的前提下，允许各州对碳排放进行市场化的交易。其四，各州之间关于联合防范霍乱或瘟疫侵入的州际协定。

根据《宪法》协定条款，州际协定的缔结主体是美国各州，而美国国会在州际协定中的作用是法律监管和规制，即同意或者拒绝州际协定的生效。……在相关法律文本尚未来得及作任何修改的情况下就经历了无比深刻的变迁。1.固有权力标准——二元联邦主义下的完全限制 美国《宪法》第十修正案规定：本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使。在作为《低密度放射性废物州际协定》批准文件的国会《低密度放射性废物政策法案》(Low-Level Radioactive Waste Policy Act)中就明确规定，在州际协定产生法律效力后的每5年，美国国会有权对该协定进行审查并有权随时撤回对州际协定的批准。

另一方面，这个标准又强调联邦权威，即只要各州缔结州际协定的法律目的不是试图通过侵犯联邦政府至上权力的方式来增加成员州的权力，那么国会同意并不是必要的。[2]同注[1]引文，第25页。

缔结目的仅在于促进州际合作和提供区域法律协调机制的州际协定。在我国，事前的责任条款解决机制和事后的行政解决机制是实践中充分运用的区际纠纷解决机制，而司法解决机制和仲裁解决机制则由于缺乏相关的宪法和法律依据并未在实践运用，但两者应当成为我国区际纠纷解决机制未来的发展趋势。

其中一种批评意见是，功能性联邦权威标准忽略了联邦主义的横向维度，威胁了州际协定的非成员州的利益。[22]基于此，美国联邦最高法院认为，如果州际协定仅仅创造了一个跨州的管理机构，即使这个管理机构拥有很大的权力，也不是必须获得美国国会批准的充分条件，因此，《跨州税收协定》不需要得到美国国会的同意。[42]美国联邦最高法院进一步指出，《关于扣押令的州际协定》完全符合了美国国会立法的基本原则，可以成为美国国会立法的主题，因此对该州际协定的法律解释也应当属于联邦法律的问题。二元联邦主义(dual federalism)正是以此修正案为基础，强调联邦和各州之间的实体分权，关注政治权力在两个层次的主权之间的二元分配，并要求保证每个层次的主权都具备另一个层次所不得侵犯的政治权力底线。[44]另外，《萨斯奎汉纳河流域协定》(Susquehanna River Basin Compact)也出现了类似的联邦与州的联合州际机构。利用州际协定这个工具来绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的，试图将美国变成全民普选的国家。

[50]Michael S. Greve, Compacts, Cartels, and Congressional Consent, 68 Mo. L.Rev.285，377(2003). [51]Id. at 365，388. [52]同注[49]引书，第45-57页。三、美国《宪法》协定条款的法院解释 美国《宪法》协定条款明文授予了美国国会对州际协定的批准权，但国会同意的法律适用却成为了争议最大的宪法问题之一。

但这种法律实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。[60] 受到新联邦主义的影响，美国学者Kevin J. Heron开始对联邦政府对州际协定的不断介入表示了担忧，联邦政府在州际协定的协商、缔结及实施程序中到底可以介入到何种程度？联邦政府到底是否有权直接作为成员方参与到州际协定呢？以《太平洋西北电力规划和保护法》(Pacific Northwest Elec-tric Power Planning and Conservation Act, NPPA)[61]为例，美国国会授权华盛顿州等四州自行通过缔结州际协定的方式成立西北电力委员会(Northwest Power Council)。

在《区域合作法》正式出台之前，可以由国务院根据已有的实践经验和理论储备，先行制定《区域合作条例》。[2]基于这样一种思路，本文以萌芽于美国殖民时代的协定程序并以《邦联条例》为基础的美国《宪法》协定条款(compact clause)作为参照系，该条款的出台极大地促进美国州际合作的发展，并使得州际协定成为了美国最为重要的区域法律治理机制。

2006年，一个叫全国普选的组织极力推广《全国普选票州际协定》，其目的旨在改革总统选举中的选举人团制度，间接实现全民普选。[49] 受到二元联邦主义的影响，美国学者Michael Greve在详细列举联邦权力和州权力的基础上提出了固有权力标准。[5]同注[3]引书，第27页。在美国，《宪法》第3条授予联邦最高法院对州际争端的初始管辖权，州际协定的成员州有权向联邦最高法院提起诉讼。

于是，为了解决不断发生的边界争端，英国女王专门出台了协定程序。因而，对非成员州施加的外在压力不能成为否定未经国会批准的《跨州税收协定》法律效力的法律理由。

[69]参见《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条第1项。美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州之间缔结边界州际协定的法律目的只是为了具体明确之前已经存在的州际边界线，既没有影响到联邦政府的权力，也没有影响到联邦政府与州政府之间的政治平衡。

宪法授予的在其疆域范围内的州权，是我们的国家成立、发展和维持的不可或缺的法律基石。[60]沈培培：论美国联邦制的发展演变对我国的启示，载《法制与社会》2013年第7期，第136-137页。

但是，完全禁止各州缔结州际协定势必会给各州带来永久性的合作困境或造成公共妨害。[53]Pincus认为，除了那些涉及州的传统主题的州际协定之外，其他州际协定都应当获得国会的批准。因此，目前在我国适用美国式的宪法解释论，尚缺乏相应的法制土壤和司法环境。[32]该贸易协定并没有受到过任何宪法意义上的审查，美国国会并不否认该协定的法律效力，美国白宫也没有反对过该协定。

其三，各州之间关于疟疾等疾病多发区的联合治理的州际协定。大量的英国女王特许状使北美各殖民地之间的边界不断发生变化，由此带来的问题是边界争端大幅增加。

仅涉及各州的日常事务的州际协定，如教育、儿童福利或者精神健康等。(一)对功能性联邦权威标准的批评 功能性联邦权威标准事实上导致了州权的不断扩张和联邦权力的不断干预，联邦权力和州权之间的政治平衡面临着随时被打破的风险。

[69] 注释: *上海交通大学凯原法学院副教授，法学博士。[36]在United States v. Tobin案中，华盛顿哥伦比亚特区的巡回上诉法院对附加在《纽约港管理局协定》上的国会同意的条件进行了司法审查。